Владельцам частных ВС: об изменениях в Воздушном кодексе
21.09.2005 г. Госдумой в первом чтении принят ФЗ «О внесении изменений в воздушный кодекс РФ». Изменения касаются одной из самых больных тем российской гражданской авиации – деятельности авиации общего назначения (АОН). Помогут ли эти изменения пилотам – владельцам ВС, корпоративным перевозчикам, другим субъектам, причисляющим себя к АОН, или в лучшем случае всё останется как прежде? Эти заметки – поиск ответа от имени частного лица, имевшего некоторый опыт попыток решения проблем АОН. Опыт, сразу скажу, отрицательный. Хотя бы потому всё нижеизложенное ни в коем случае не претендует на абсолютную истину и, наверное, должно быть отнесено к жанру полемических заметок.
Прежде всего, выражаю искреннюю признательность тем, кто инициировал и сумели провести поправки к Кодексу, явно желая хоть как-то облегчить существование субъектов АОН. Я, честно говоря, считал, что и запятую в Кодексе исправить – цель недостижимая. Поэтому сам факт такого события трудно переоценить. Значит, в принципе, изменения возможны, стоит только сильно захотеть и, главное, нужным образом организовать процесс. Увы, по-моему, это единственный реальный положительный результат законопроекта – предпосылок перемен к лучшему в жизни АОН в нём не видно. Почему? Давайте внимательно прочитаем законопроект. Пункт 1 гласит:
«1) Пункты 2 и 3 ст. 21 изложить в следующей редакции:
«2. Гражданская авиация, используемая для предоставления услуг по воздушным перевозкам пассажиров, багажа, грузов, почты и по авиационным работам с целью извлечения прибыли, относится к коммерческой гражданской авиации.
3. Гражданская авиация, используемая для удовлетворения собственных потребностей в воздушных перевозках пассажиров, багажа, грузов, почты и в авиационных работах, относится к авиации общего назначения.»».
Известно, что проще всего работоспособность той или иной конструкции можно проверить на конкретных примерах. Поступим так же и здесь.
Пример первый. Предположим, мы зарегистрировали некоммерческое партнёрство. Согласно закону, извлечение прибыли не может быть целью деятельности подобной организации. Далее, на базе этого партнёрства мы создаём полноценную авиакомпанию для выполнения пассажирских и грузовых перевозок на больших самолётах. Цели извлечения прибыли нет, но потребности удовлетворяются не собственные. Выходит, в коммерческую авиацию не попадаем, в АОН тоже. А куда попадаем? В никуда.
Пример второй. Вы на своём ЛА выполняете сельхозработы по просьбе соседа-фермера по их себестоимости. Работы выполняются, вроде бы, для удовлетворения чужих потребностей, но без цели извлечения прибыли. К какой категории ГА теперь вас отнести?
Примеров можно привести ещё предостаточно, однако ясно: предложенная конструкция работать не может. Почему же так получилось? Ответ очевиден – классификацию предложено проводить по разным признакам: первый –наличие /отсутствие извлечения прибыли, второй – собственные или несобственные потребности. Сперва при определении коммерческой авиации использовали один признак, а по дороге к АОН заменили его на другой. Элементарная логическая ошибка. В результате полмира потеряли.
Ошибка – разные признаки классификации – очевидна. Но за нею кроется другая, более серьёзная и сложная системная ошибка. Попробую вновь изложить свою точку зрения на эту проблему. Любая классификация (в нашем случае АОН – коммерческая авиация) – не самоцель. Она, очевидно, для чего-то нужна. В частности, чтобы предъявлять к каждой категории ГА разные требования и применять различные условия госрегулирования. Грубо говоря, к одной категории требования должны быть жёстче, к другой – мягче. В чём смысл госрегулирования авиации? Первое – обеспечение безопасности предоставляемых ею услуг. Второе – защита коммерческих интересов отечественных компаний на международном рынке. Третье – проведение определённой промышленной политики, направленной на развитие отрасли.
Согласимся, что основополагающая цель госрегулирования – обеспечение безопасности – ключевая позиция и с точки зрения Чикагской конвенции.
Скажите, пожалуйста: ваша жизнь станет дороже, если вы заплатили за перелёт? Нет, денег у вас осталось меньше, значит, и цена вашей жизни стала ниже. Чушь? Конечно. Но не большая, чем попытка жёстко увязать критерии безопасности с наличием коммерческой составляющей в авиадеятельности!
Критерии безопасности просты: степень риска и объём возможного ущерба клиентам авиауслуг, третьим лицам и окружающей среде. Соответственно, государство жёстче контролирует те сферы, где выше риск причинения значительного ущерба. Осознавая при этом, что, во-первых, контролировать в равной степени все сферы той же авиации оно всё равно не в состоянии и, во-вторых, абсолютной безопасности не бывает. Абсолютная безопасность – это когда автомобили не ездят, а летательные аппараты не летают.
Вылетаете вы из Анкориджа в Сиэтлл или другой крупный город на В-737 – пройдёте все процедуры регистрации, контроля, досмотра и пр. Летите из того же Анкориджа в какую-нибудь деревню на Аляске на 19-местном самолётике – нет никакой регистрации, досмотра и т.п. процедур. Отдали билет второму пилоту, и всё! Естественно, и в деревне той всё точно так же. Предъявите к таким перевозкам на МВЛ те же требования, что и к магистральным – они исчезнут вовсе! У нас так и происходит, вернее, уже произошло: вместо создания адекватной системы госрегулирования мы всё разбираемся с прибылью авиаперевозчиков. При чём тут прибыль?
Да, в международном воздушном законодательстве используются понятия коммерческой и некоммерческой авиации для краткости, удобства изложения – но дальше поясняется, что дело не в наличии или отсутствии коммерческой составляющей, а в «общественной значимости» авиационной деятельности и степени риска причинения ущерба (см. на эту тему циркуляр FAA №120-12А от 24.04.86 «Private carriage versus common carriage of persons or property»). Поэтому требования и условия контроля различаются в зависимости от вида перевозок или работ, взлётной массы ЛА, пассажировместимости, частоты рейсов, вероятности и степени угрозы окружающей среде и третьим лицам, а также от степени публичности предлагаемых услуг. Наличие коммерческой составляющей коррелировано с общественной значимостью (потому-то этот термин и применяется), но не тождественно ей.
Мы же в своём ВК, в старой или новой редакции – одинаково, не вникая в суть проблемы, скопировали термин, а далее – все требования едины, что для Аэрофлота, что для фермерского Ан-2.
Резюме: системная ошибка и старого и нового ВК — в смешении понятий экономического и технического регулирования. В результате отечественные авиаторы страдают, что в одной сфере регулирования, что в другой. И – надо с сожалением признать – новая редакция облегчения им не доставит.
Всё сказанное относилось к первой части изменений в ВК. Но сегодня в РФ хватает людей, имеющих, а ещё больше — способных приобрести самолёты и вертолёты именно для удовлетворения «собственных потребностей». Т.е. в дополнение к личному автомобилю. Зарабатывать деньги на своих аппаратах они не собираются. Следовательно, первая часть изменений в ВК их не интересует, но теоретически может заинтересовать вторая.
Что происходит сейчас? Не секрет: подавляющее большинство владельцев зарегистрировало сегодня свои ВС в РОСТО, вступив в ряды госавиации.
Зачем же серьёзные люди выводят свои аппараты из сферы гражданской авиации? Да ещё с учетом того, что об извлечении прибыли при их использовании у них и мысли не возникало? Ответ очевиден. На то они и серьёзные люди, чтобы не принимать те «правила игры», которые им предлагает сегодняшняя теория и практика регулирования ГА.
В чём основные проблемы этих правил? Они всем известны, и их обсуждение, честно говоря, набило оскомину. Это надуманная «регистрация эксплуатантов АОН», противоречащее здравому смыслу требование наличия сертификата лётной годности экземпляра при регистрации ВС; отсутствие правил и законной прозрачной процедуры такой регистрации; наконец, неуёмные аппетиты контор с сомнительными полномочиями, действующих под вывеской центров сертификации, осуществляя эту самую сертификацию по стандартам собственного сочинения.
А что изменилось в ВК?
2) П.п. 1 и 2 ст. 36 изложить в следующей редакции:
«1. Гражданские воздушные суда допускаются к эксплуатации при наличии сертификата лётной годности (удостоверения о годности к полётам). Сертификат лётной годности (удостоверение о годности к полётам) выдаётся на основании сертификата типа (аттестата о годности к эксплуатации) либо акта индивидуальной оценки конкретного экземпляра воздушного судна, подтверждающего соответствие этого воздушного судна действующим в Российской Федерации требованиям к лётной годности гражданских воздушных судов и охране окружающей среды. Использование гражданского судна, имеющего сертификат лётной годности (удостоверение о годности к полётам), выданный на основании акта индивидуальной оценки, в целях коммерческой авиации не допускается. 2. Порядок допуска к эксплуатации гражданских воздушных судов устанавливается федеральными авиационными правилами.»;
3) П. 5 ст. 37 изложить в следующей редакции:
«5. Соблюдение правил лётной эксплуатации и технического обслуживания гражданского воздушного судна, предусмотренных его эксплуатационной документацией и обеспечивающих поддержание его лётной годности, возлагается на эксплуатанта.»
Решили ли изменения в ВК, бесспорно, разумные и правильные, хотя бы одну из перечисленных проблем? Нет, не решили. Более того, сертификация лётной годности не имеющих сертификата типа экземпляров ВС проводилась без этих изменений по правилам сертификации т.н. единичных экземпляров. Получается, что изменения легализовали соответствующие ФАП? Да лучше б они легализовали что-то другое! Недавно один мой коллега получил от центра сертификации немотивированный отказ на сертификацию своих вертолётов иностранных марок, не имеющих российского сертификата типа. Теперь он отказа не получит? Даже, если так, в подобный центр он всё равно не пойдёт: ведь предъявляемые центром требования и самодельные МОСы (методы оценки соответствия) очень далеки от здравого смысла. Да и $10000 неизвестно за что и кому отдавать не хочется. Так что останется он в РОСТО!
Повторю: всё вышеизложенное – частный взгляд на произошедшее событие, субъективное мнение. Очевидно, есть и другие. Но та часть авиасообщества, что сохранила хоть каплю оптимизма по поводу нашей гражданской авиации, может считать эти изменения началом её возрождения. Как говорится, лиха беда начало!
Андрей Монахов